政策积极有为，聚焦科技消费
2025年政府工作报告解读
文 财信研究院 宏观团队
伍超明 胡文艳 李沫 段雨佳
核心观点
一、当前形势：国际环境更趋复杂严峻，国内经济回升还不稳固。国际环境方面，二战后构建的全球治理体系正进入重组阶段，特朗普2.0明显加速了这一进程，世界正加速回归权力政治，强权即公理的丛林法则再现于世，百年变局加速演进，对国际经济循环造成阻碍。国内形势方面，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多，尤其是房地产需止跌回稳。
二、如何理解5%左右的GDP增速和2%左右的CPI目标：兼顾需要与可能。其中，5%左右的GDP预期目标，一是兼顾了实现“十四五”规划和2035年远景目标的最低GDP增速要求；二是与1200万以上就业目标相匹配；三是5%左右增速目标是防风险、提振信心和预期的利器。CPI预期目标从3%调降至2%左右，一是标志着政策逻辑从“防通胀”转变到“促回升”；二是适应经济结构调整的需要，新旧动能转换期下调通胀目标是经济转型的产物；三是需求不足背景下下调预期目标，更贴近实际情况；四是更有助于物价合理回升目标的实现，与其调高目标够不上，不如下调目标接近实际，更能凝聚实现目标的动能。
三、宏观政策：更加积极有为，财政担当主纲
政策总基调：更加积极有为，强化民生导向。具体体现为力度更大、节奏前置、方向更重民生、协同性更强、空间可动态调整五个方面。一是今年“更加积极的财政政策”+“适度宽松的货币政策”组合，综合力度明显增强；二是宏观政策尤其是财政政策要求靠前发力、能早则早，力图重新走到市场曲线前面；三是首次提出“强化宏观政策民生导向”，是适应高质量发展阶段的重大政策创新；四是强调打好政策“组合拳”，提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度，发挥“1+1＞2”的政策效果；五是政策空间可动态调整，不排除根据实际需要随时加力的可能。
财政政策：更加积极，更重消费，存在加力的可能。一是新增政府债务规模较去年增加2.9万亿元，带动广义赤字率提高约1.7%，财政扩张力度明显加大。其中，赤字率按4%左右安排，释放出强烈稳增长信号，同时新增专项债券和特别国债分别安排4.4和1.8万亿元，基本符合预期。二是预计财政政策将靠前发力，尽早形成实际支出。三是财政支出结构将从更加注重投资向更加重视消费转变。四是财政政策保持灵活渐进、相机抉择的特征，不排除下半年根据经济形势动态加力的可能性。
货币政策：适度宽松，结构性工具先行。面对高质量发展和政策效能下降的新形势，货币“适度宽松”的内涵或已由大规模刺激为主要特征的外延式宽松，转向以促进经济转型发展为重心的内延式宽松。具体呈现三大特征：一是流动性维持充裕，对实体经济的支撑有力；二是降准、降息仍是年内可预期的政策，但时间或延后至二季度前后；三是结构性工具加力扩围先行，稳定楼市股市、促进科技创新再贷款工具扩容可期，提振消费再贷款工具或已在路上。
四、2025年重点工作：振消费、强创新、深改革、稳楼市、惠民生
（一）振消费：提收入、强供给、优环境，加快补上消费短板。位居今年十大任务之首，主要考量是短期畅通经济循环、应对外部冲击的需要，中长期推动经济结构转型升级、实现高质量发展的必然选择。对于如何提振，主要围绕“提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境”三大抓手发力：一是聚焦“推动中低收入群体增收减负”和“消费品以旧换新规模翻倍”，提升居民消费能力；二是扩大优质服务供给和新型消费供给，激发、释放升级类消费需求；三是多措并举改善消费环境，提升消费意愿。
（二）新质生产力：加快建设现代化产业体系。报告突出强调“因地制宜发展新质生产力”，具体有三大发力方向：一是培育壮大新兴产业、未来产业，商业航天、低空经济、生物制造、量子科技、具身智能、6G等行业机会值得关注；二是推动传统产业改造提升，今年财政货币对设备更新改造的支持均明显扩容；三是激发数字经济创新活力，重点要“持续推进‘人工智能+’行动”。
（三）强创新：一体推进教育发展、科技创新、人才培养。科技创新靠人才、人才培养靠教育，三者要一体推进。一是以“培育高素质人才”为着力点，加快建设高质量教育体系；二是强化“从0到1”的基础研究导向，推进高水平科技自立自强。三是强化引才用才留才政策，全力提高人才队伍质量。
（四）稳楼市：需求端松绑、供给端改革、金融支持与品质升级。一是需求端松绑与需求潜力释放，核心城市可能进一步放宽限制性政策，同时加速城中村与危旧房改造；二是供给端优化与存量盘活，主要是合理控制新增房地产用地供应，预计增加5000亿元专项债用于收储土地和存量商品房；三是金融支持与风险防控，通过拓宽保障性住房再贷款使用范围和发挥房地产融资协调机制作用，为房企融资与保交楼提供保障；四是品质升级与长效机制建设，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”。
（五）促民企：有效激发民营主体活力。民营企业作为科技创新的载体，是经济中最有创新活力的存在。预计激发民营主体活力是2025年国内改革工作的重点。一是加力推进清理拖欠企业账款工作，让民营企业“轻装上阵”；二是开展规范涉企执法专项行动，优化营商环境；同时落实好促进民营经济发展的政策措施、深化政企常态化沟通交流、支持个体工商户发展等，增强企业信心。
（六）财税金融体制改革：增加地方自主财力，建立稳股市机制。财税体制改革方面，报告重点提及了零基预算改革、消费税改革等较为具体的方向，前者意在防止财政支出固化，提高资金使用效率，后者则旨在增加地方财力，预计未来消费税品目扩围可期，汽车、酒等消费税征收环节后移后，有望下划给地方。金融体制改革方面，预计建立稳股市中长期机制，已成为改革工作的重点。大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设，改革优化股票发行上市和并购重组制度为三大抓手，预计平准基金已经在研究或储备中。
（七）扩开放：积极稳外资稳外贸。报告从制度层面、外贸发展、外商投资等方面促进高水平对外开放。一是扩大制度型开放和有序自主开放，要维护多边贸易体制，扩大与全球高标准自贸区网络对接，推动加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）和《全面与进步跨太平洋(601099)伙伴关系协定》（CPTPP），强化与东盟等区域合作，签署中国-东盟自贸区3.0版升级协定。二是加快发展服务贸易，推进服务业扩大开放综合试点示范，推动推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点等。三是多方位吸引外商投资，切实保障外资企业的国民待遇，加强外资企业服务保障，持续打造“投资中国”品牌。
（八）惠民生：加大“一老一小”支持力度，相关机遇值得关注。一是报告强调大力发展银发经济，养老产业增长空间值得期待。根据联合国的预测，预计未来十五年我国65岁以上人口的年均增速仍有3.6%，同时2023年约有1.4亿的退休人员养老金水平达4.5万元/年，养老产业有需求有潜力。二是制定促进生育政策，更多支持举措有望加快落地，以抢抓未来十年我国育龄女性总量相对稳定的黄金窗口期。
事件：2025年3月5日十四届全国人大三次会议，国务院总理作政府工作报告，提出了2025年经济社会发展总体要求、宏观政策取向和政府工作的重点任务。
正文
一、当前形势：国际环境更趋复杂严峻，国内经济回升还不稳固
对于当前发展形势，政府工作报告（下文简称报告）分别对国际和国内存在的问题和挑战进行了坦诚、务实地分析，提出“既要正视困难问题，更要坚定发展信心……经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变，我国经济航船必将乘风破浪、行稳致远！”
（一）国际环境：强权即公理世界正在快速逼近
二战后构建的全球治理体系，随着80年来全球经济格局的变化，正进入重构阶段，尤其是特朗普2.0的到来，明显加速了这一进程，世界正加速回归权力政治，强权即公理的丛林法则再现于世，依靠权力追求利益，将超级大国地位转化为实际利益，领土、技术、矿产等均可用于交易。在这一中长期过程中，经济领域伴生“单边主义、保护主义加剧”，导致“多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍”（见图1），世界增长动能不足；政治领域最明显的表现，就是地缘政治紧张因素的增多，俄乌冲突、巴以战争（见图2），“影响全球市场预期和投资信心，加剧国际市场波动风险”。
（二）国内形势：经济回升基础不稳，有效需求不足
对国内经济形势的判断，报告坦诚务实，直面问题，认为“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”，表现为部分企业生产经营困难、群众就业增收面临压力、民生领域存在短板、一些地方基层财政困难、社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强等。
一是有效需求不足，特别是消费不振。在新旧动能转换关键期，新动能难以弥补旧动能需求缺口，导致需求不足，这不仅是国际规律，也是我国当前面临的现实问题和挑战。在三大需求中，消费需求对经济增长的贡献率最大，但增速偏低，如2024年贡献率为44.5%，增速只有3.5%，远不及疫前8%的增速，成为当前经济的最大拖累。因此，提振消费成为报告中的高频词，且将“提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”置于今年十大工作任务之首。
二是部分企业生产经营困难。需求不足和价格低迷，直接影响企业盈利能力和利润水平，进而影响企业资产和负债行为，导致投资意愿和能力降低，这一点在抗风险和波动能力较弱的中小微企业、民营企业身上表现最为明显。如2022年以来私营企业资产和负债增速持续走低（见图3），在新旧动能转换期发展压力和挑战增加。
三是风险隐患仍然较多，尤其是房地产需止跌企稳。我国经济正处于从高速增长转向高质量发展的阶段，很多在经济高速发展积累的风险随着经济增速的降低逐渐水落石出，是风险易发高发期，其中房地产市场风险、中小金融机构风险较为典型。房地产市场上下游产业链长，对经济增长、就业、财税收入、居民财富、金融稳定都具有重大影响，2023年房地产经济活动占GDP的比重达到22.5%。2021年以来房地产市场深度调整（见图4），房企违约风险暴露，容易向财政风险、金融机构风险转化，房市止跌回稳至关重要。
二、如何理解5%左右的GDP增速和2%左右的CPI目标
（一）5%左右GDP增速：兼顾短期与中长期发展目标，考虑就业与风险
报告将今年经济增长预期目标设定为5%左右，“兼顾了需要与可能”“既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。具体看，有以下几点理解：
一是5%左右增速兼顾了“十四五”短期目标和2035年长期目标。2025年是“十四五”收官与2035年远景目标衔接的关键年。“十四五”末要“达到现行的高收入国家标准”，根据世界银行2023年高收入国家人均国民总收入（GNI）最低门槛为14005美元的数据，要求2024-2025年我国实际国内生产总值GDP或人均国民总收入GNI保持不低于4.0%左右的平均增速水平。而实现2035年经济总量或人均收入较2020年翻一番的远景目标，要求2024-2035年人均实际GDP增速不低于4.5%（见图5）。因此，5%左右的增速，既能确保完成“十四五”短期增长目标，也是完成2035年长期目标的硬约束，具有战略性意义。
二是5%左右经济增速目标与1200万以上就业目标匹配。经济增长和就业是一体两面，经济增长的背后实际上是就业问题。据测算，2009年以来我国单位GDP带动的新增城镇就业人口（即就业弹性）呈整体下降趋势，每亿元GDP对应的城镇新增就业人口，从2009年的31.1人/亿元降至2024年的9.3人/亿元（见图6）。如果假设2025年就业弹性在9.0人/亿元，实际GDP增速5.0%左右，通胀水平在0.5-1.0%，那么新增城镇就业人口规模在1200-1300万，符合1200万人以上的预期目标。
三是5%左右增速目标是防风险、提振信心和预期的利器。当前和未来一个时期，我国经济处于风险易发高发期，需要国民经济保持一定增速水平，提供足量的资金来源，用增量收入覆盖存量债务，进而为高质量发展提供稳定的增长环境。因此，在风险处置压力较大的背景下，稳增长就是最大的防风险。此外，预期和信心不足一直约束着我国内生需求的恢复和扩张，5%左右的增速目标，本身就是提振微观主体预期和信心信号和利器。
（二）2%左右CPI目标：政策逻辑从“防通胀”转变到“促回升”
报告将居民消费价格CPI目标从往年的3%下调至今年的2%，“目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间”。目标调降需要综合理解：
一是标志着政策逻辑从“防通胀”到“促回升”的正式转变。历史上设定3%左右的通胀目标，更多是抑制通胀过快上涨，上限是3%。但最近几年物价持续低位、需求不足，物价易降难升，政策逻辑需要从“防通胀”转变为“促回升”。
二是适应经济结构调整的需要。我国处于新旧动能转换关键期，最典型的表现就是传统动能需求下降，新动能快速发展，对物价均产生下行压力。其中前者是通过需求下降导致的，后者则是效率提高、成本降低、产量提高的综合结果，是社会进步的表现，是受欢迎的物价下行。因此，新旧动能转换期下调通胀目标是经济转型的产物，反映了政府对物价变化的适应和引导，体现了与时俱进。
三是使目标更贴近实际情况。2023和2024年CPI均增长0.2%，GDP平减指数均为负，下调目标更符合实际情况，也更显务实态度。
四是更有助于物价合理回升目标的实现。每年的CPI目标，更多意义上是起到预期引导和管理的目的，不是一个严格意义上的任务指标。在需求不足情况下，与其调高目标够不上，不如下调目标接近实际，更能凝聚共识，更好起到预期引导和管理的目的，反而汇聚起实现目标的动能。
三、宏观政策：更加积极有为，财政担当主纲
（一）政策基调：更加积极有为，强化民生导向
为迎难而上实现 5% 左右的增长目标，报告提出 “实施更加积极有为的宏观政策”，这一提法延续了去年 9 月 26 日政治局会议的政策基调和调控思路。“更加积极有为”主要体现在：力度更大、节奏前置、方向更重民生、协同性更强、空间可动态调整五个方面。
一是从力度看，今年将实施多年未有的“更加积极的财政政策”+“适度宽松的货币政策”组合。财政新增政府债务总规模达到11.86万亿元，比去年增加2.9万亿元，货币政策继续适时降准降息，保持流动性充裕，2025年综合宏观政策力度明显增强。
二是从节奏看，报告强调“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效”。表明今年宏观政策尤其是财政政策出台节奏靠前，政策应对思路有望逐步由过去挤牙膏式滞后应对转变为前瞻性应对，力图重新走到市场曲线的前面。
三是从方向看，首次提出“强化宏观政策民生导向”，明确经济政策的着力点更多地向“惠民生、促消费” 倾斜，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。这一提法是适应高质量新发展阶段宏观政策的重大创新，有利于提高政策针对性和实施效能。短期来看，有助于服务好提振消费重大目标；中长期来看，则是推动经济结构转型、优化供给结构的必然要求。
四是强调继续打好政策“组合拳”，提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度，增强政策合力。报告专门安排段落强调“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合”，“健全和用好宏观政策取向一致性评估工作机制，把经济政策和非经济性政策统一纳入一致性评估，统筹政策制定和执行全过程”，并多处提及“系统”、“协同”思维，表明2025年注重整合政策资源集中发力，打出组合拳，塑造积极的社会预期，发挥“1+1＞2”的政策效果。
五是政策空间可动态调整，不排除根据实际需要随时加力的可能。报告首次明确提出“充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策”。面对今年更为复杂严峻的内外部环境，尤其是特朗普政策可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击，预计宏观政策是有储备、可灵活调整的，随时可能根据形势变化加力。
（二）财政政策：更加积极，更重消费，存在加力可能
报告提出“实施更加积极的财政政策”，“更加积极”系首次提出，主要体现在力度加大、节奏前置、结构优化和根据形势变化动态调整四个方面。
一是新增政府债务规模较去年增加2.9万亿元，带动广义赤字率提高约1.7%。其一，赤字率拟按4%左右安排，较去年大幅提高1.0个百分点，不仅突破3%国际警戒线，也为历史上目标赤字率的最大提升幅度，向市场释放出中央稳增长的信号和决心，有利于提振预期，放大政策效应。对应的赤字规模为5.66万亿元，较去年增加1.6万亿元。其二，新增专项债券和特别国债规模分别安排4.4万亿元和1.8万亿元，分别较去年增加0.5和0.8万亿元，基本符合市场预期。其中，新增专项债券兼顾稳投资、稳地产和化债三重目标，预计约3.1万元用于投资建设、8000亿元用于消化地方政府拖欠企业账款、5000亿元增量资金则全部用于土地收储和收购存量商品房。特别国债包括两大用途，一方面，安排1.3万亿元超长期特别国债，较去年增加3000亿元，加力支持“两重”建设和“两新”项目。根据财政预算报告，超长期特别国债对消费品以旧换新、大规模设备更新以及“两重”建设的支持规模分别为3000亿元、2000亿元和8000亿元，较去年提高1500、500和1000亿元，向消费领域倾斜。同时报告提出“用好超长期特别国债，强化超长期贷款等配套融资…更大力度支持‘两重’建设”，预计支持“两重”建设的超长期国债资金重点在于“用好”，撬动更多配套信贷资源扩大有效投资，放大财政乘数效应。另一方面，新增发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本，在商业银行净息差持续走低的背景下，提升银行的放贷能力和意愿。综合上述三项举措，今年合计新增政府债务总规模11.86亿元，较去年增加2.9万亿元，对应的广义赤字率提高1.7个百分点至8.4%（见图7），财政扩张力度明显加大。
二是预计财政政策将靠前发力，尽早形成实际支出。针对“有的政策落地偏慢、效果不及预期”的突出问题，报告提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚…看准了就一次性给足”，并在财政政策段落强调“加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”，这意味着2025年财政政策要靠前发力。从1-2月份数据看，包括新增地方债、国债、特殊再融资债等在内的政府债券净融资额合计为2.48万亿元，远超去年同期水平（见图8），政府债券发行节奏已有所加快。
三是财政支出结构将从更加注重投资向更加重视消费转变。
报告提出“持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益”，与工作任务民生段落中“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设、稳步提高公共服务和社会保障水平”相呼应，意味着未来财政支出结构将从更加注重投资向更加注重消费转变。其一，继续提高民生支出占比。如国际经验显示，当一国人均GDP达到1万亿美元后，财政用于教育、卫生、社保等民生领域的支出比重快速提高，而我国民生支出比重持续处于全球趋势线的下方，财政经济事务支出比重偏高（见图9-10），未来优化财政支出结构、释放居民消费潜力是财政体制改革的应有之义。其二，当前及未来一个时期，我国面临的主要矛盾是转型期的需求不足，并且这个需求不足主要来自导致国民经济循环不畅的居民消费需求端，此时财政资金宜从刺激投资转向扩大消费需求。这种政策转变对修复居民资产负债表、稳定社会预期和信心具有重要意义，有利于提高财政资金使用效能。具体有三大发力方向：一是增加公共消费支出，提高政府消费占GDP的比重；二是公共投资结构由更多投向传统基建领域转向更多投向养老、教育、生育等公共服务领域；三是提高财政对居民部门的转移支付力度。
四是预计财政政策将保持灵活渐进、相机抉择的特征，不排除下半年根据经济形势动态加力的可能性。其一，面对特朗普关税2.0冲击、地缘政治紧张因素依然较多等外部形势，2025 年不确定性增多是最大的确定性，因此财政政策要留出后手和空间，根据形势变化动态调整、及时应对。其二，工具选择上，除了额外发行特别国债或增发国债外，准财政工具也有可能扩容。如2024年11月份，中国国新和中国诚通两家央企获批发行5000亿元稳增长扩投资专项债，用于重点支持“两重”、“两新”项目投资，或标志着央企开始承担一定的准财政功能。因此，若经济形势不及预期，未来央企专项债、政策性银行债等准财政工具进一步扩容的可能性不能排除。
（三）货币政策：适度宽松，结构性工具先行
报告将连续实施了14年的“稳健的货币政策”调整为“适度宽松的货币政策”，反映出货币政策总基调仍是宽松加力。但面对高质量发展成为首要任务和需求不足下货币政策效能下降的新形势，“适度宽松”的内涵或已发生变化，由过去以大规模刺激为主
要特征的外延式宽松，转向以促进经济转型发展、畅通经济循环为重心的内延式宽松。具体而言，体现为三大特征。
一是流动性维持充裕，对实体经济的支撑有力。报告提出“保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。2025年GDP增速目标设定在5%左右，居民消费价格涨幅目标设定为2%左右，意味着社融、货币供应量的目标水平在7%左右。但实际上，2025年要实现2%左右的价格预期目标难度大，名义GDP增速难以达到7%的水平（赤字率隐含的名义GDP增速仅4.9%）；2025年1月份社会融资规模、货币供应量M2增速分别为8%、7.3%（年内继续回升概率偏大），远高于实体经济的需求，反映出流动性供给充裕，对实体经济的支撑较为有力。
二是预计降准、降息或延后至二季度前后。报告明确强调“适时降准降息”、“推动社会综合融资成本下降”，表明面对有效需求不足、外部不利影响加深、物价低迷和实际利率仍处高位的挑战，降准、降息仍是年内可预期的政策。但三方面的原因导致其落地时间或延后至二季度前后。其一，国内经济向好，降低了当前降准、降息的紧迫性。如2025年1月社融、信贷数据大超预期，2月PMI重回荣枯线上方，高频数据显示1-2月地产销售维持正增长，反映出经济回暖存在支撑。其二，银行净息差过低制约了降息空间。2024年四季度商业银行净息差已降至1.52%（见图11），其中城商行、农商行净息差均早已不足以覆盖不良贷款率（见图12），不仅导致其补充资本压力突出、增加贷款意愿不足，也驱动其加大债券配置（见图13-14），加剧了债市风险累积，两方面的不利影响均对降息形成钳制。其三，稳汇率的需要，受美联储进入降息周期后美国通胀有所反弹，以及特朗普对外加征关税、驱逐移民等政策可能带来新的通胀压力等影响，一季度美联储大概率暂停降息，对国内货币宽松形成一定掣肘。但随着美国经济走弱压力加大，美联储重启降息概率提高，加上特朗普加大对华加征关税力度，二季度国内降准、降息窗口有望逐步打开。
三是结构性工具加力扩围，稳楼市股市、提振消费、支持科技。面对提振消费、稳定楼市股市、支持科技创新需要更多货币支持和货币总量宽松面临息差、汇率约束的矛盾，结构性货币政策工具挺身而出，成为当下宽松加力的重要抓手。报告强调“优化和
创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新…提振消费…等的支持”，释放出四方面的政策信号。其一，保障性住房再贷款使用范围有望拓宽，提高工具的使用效率；其二，稳股市的两项结构性工具，即证券、基金、保险公司互换便利和股票回购、增持再贷款规模有望加大；其三，针对提振消费的再贷款工具创新或已在路上；其四，科技创新和技术改造再贷款量增价降，根据央行行长在两会经济主题记者会上的发言，这一工具规模已从5000亿元扩大到8000-10000亿元，并明确降低利率水平、保持财政贴息力度，切实降低企业创新成本。
四、2025年重点工作：振消费、促创新、深改革、稳楼市、惠民生
（一）振消费：提收入、强供给、优环境，加快补上消费短板
报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”置于今年十大任务之首，并突出强调“加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”、“经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费”，表明提振消费已成为2025年经济工作的重中之重。
如此重视提振消费，主要有三点考量。一是畅通国民经济循环的需要。当前国内消费不振、供强需弱的矛盾较为突出，消费作为经济大循环的起点和终点，只有消费增加，才能带动生产上升，城乡居民收入增加，消费进一步扩大，从而形成促进经济持续增长的良性循环。二是应对外部冲击的需要。面对外部特朗普关税2.0冲击和地缘政治风险增加，预计2025年出口下降将带来约0.5-1.0个百分点的GDP增速缺口，需要以消费为主的内需予以对冲（见图15）。三是中长期推动经济结构转型升级、实现高质量发展必然选择。内需主导是大国经济的普遍特征，未来国内经济增长模式将加快由投资、出口驱动转向消费、创新主导，目前我国居民最终消费支出占GDP的比重，低于全球平均水平15个百分点以上（见图16），提升空间广阔。
政策举措方面，报告提出“实施提振消费专项行动”，围绕“提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境”三大抓手发力。
一是聚焦“推动中低收入群体增收减负”和“消费品以旧换新规模翻倍”，提升居民消费能力。一方面，针对疫后中低收入群体尤其20%低收入户（五等份收入中最低的一等份）收入持续偏低的问题（见图17），报告重点强调“推动中低收入群体增收减负”。预计除了报告已经提出的提高城乡居民基础养老金、城乡居民医保财政补助标准外，未来财政对低收入群体的转移支付力度将明显加大；同时，“更大力度稳定和扩大就业”政策，激发民企等投资意愿，更是增加中低收入群体收入的关键。另一方面，报告明确“安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新”，这一规模较2024年的1500亿元增长了一倍，按照1-2倍偏保守的乘数效应估算，有望拉动社零增速约提高0.3-0.6%个百分点。但值得注意的是，2024年以旧换新政策支持相关商品保持较高增速，让部分消费提前，存在透支部分未来需求的可能性，政策刺激实际效果具有不确定性。
二是扩大优质服务和新型消费供给，激发、释放升级类消费需求。国际经验显示，随着居民收入、财富的不断增长，消费结构将呈现出由“商品消费→服务消费”转移的趋势，2024年国内服务性消费占比为46.1%，仍低于同期美国20个百分点以上（见图18），未来增长空间广阔。但国内优质服务供给、新型消费供给不足的短板较为突出，一定程度制约了服务和升级类消费潜力的释放。因此，报告强调“着力破解消费供给的结构性矛盾”，提出“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”，“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”，致力于从居民消费升级趋势出发，增加高品质产品和服务供给，通过需求牵引供给体系升级、供给创造新需求的螺旋式演进路径，形成有效需求和有效供给高水平的动态平衡。
三是多措并举改善消费环境，提升消费意愿。具体包括“落实和优化休假制度”，“完善免税店政策，推动扩大入境消费”，“深化国际消费中心城市建设，健全县域商业体系”，“强化消费者权益保护”等等，为释放潜在消费需求创造更好的条件。
（二）新质生产力：加快建设现代化产业体系
报告将“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”置于扩大内需之后，位于十大重点工作任务第二位。突出强调“因地制宜发展新质生产力”，背后的考量在于新质生产力既包括大力发展新兴产业、培育壮大新的动能，也包括改造提升传统产业、优化更新旧的动能，各地要统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，发挥自身优势，形成具有本地特色的新质生产力培育模式。具体而言，报告指出三大发力方向。
一是培育壮大新兴产业、未来产业。新兴产业方面，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，重点推动商业航天、低空经济等发展。未来产业方面，突出强调建立未来产业投入增长机制，加强前瞻性、引领性布局，为发展新质生产力注入新动力，报告重点提及培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。产业布局方面，针对过去一些行业“内卷式”恶性竞争愈演愈烈，企业利润被压缩甚至亏损的突出问题，报告提出“加强产业统筹布局和产能监测预警”，综合整治“内卷式”竞争，引导地方真正发挥自己的比较优势，实现错位竞争、差异化发展。
二是推动传统产业改造提升。具体包括：强化产业基础再造和重大技术装备攻关、深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程、加快制造业数字化转型、开展标准提升引领传统产业优化升级行动等。在财政金融支持方面，今年超长期特别国债安排2000亿元支持大规模设备更新，较去年提高500亿元；同时，央行决定将科技创新和技术改造再贷款规模由5000亿扩大到8000-10000亿元，并降低再贷款利率、保证财政贴息力度，扩大支持范围，上述两项政策对传统产业的改造升级形成强有力支撑。
三是激发数字经济创新活力。根据中国信通院数据，2023年，我国数字经济占GDP比重达到42.8%，较上年提升1.3个百分点，反映出数字已经成为国民经济的重要支柱。对于如何激发数字经济创新活力，抓住今年国内人工智能技术突破的重要机遇，报告重点提出要“持续推进‘人工智能+’行动”，或主要从三个方面发力。其一，产业赋能方面，要让人工智能尽可能在工业、农业、服务业中利用起来，积极支持大模型在垂直领域的开发和应用；其二，终端应用方面，要推动智能网联汽车、AI手机、AI电脑、智能机器人等新一代智能终端快速发展；其三，场景培育方面，要开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，在确保安全前提下，加快人工智能在低空经济、教育培训、医疗健康等多场景应用。此外，市场主体方面，报告提出要“促进平台经济健康发展”，更好发挥其在促创新等方面的积极作用，未来其在推动数字经济发展中的作用不容忽视。
（三）强创新：一体推进教育发展、科技创新、人才培养
创新是引领发展的第一动力，是实现国内经济高质量发展和应对外部“脱钩断链”挑战的关键，而科技创新靠人才、人才培养靠教育。因此报告提出“一体推进教育发展、科技创新、人才培养”，形成“教育培养人才，人才驱动创新，创新反哺教育”的良性循环，以提升国家创新体系整体效能。
一是以“培育高素质人才”为着力点，加快建设高质量教育体系。当前国内教育体系的突出痛点在于教育与产业需求脱节，主要体现在高等教育的专业设置滞后于产业变革，教学内容与市场需求之间存在断层。报告立足于“加快建设高质量教育体系”，为科技创新、新质生产力培育高素质人才。具体有三大方向：其一，健全与人口变化相适应的教育资源统筹调配机制，把县中（县域高中）作为教育“优质均衡”发展的重点突破点，促进教育公平。其二，优化高等教育布局，加快建立科技发展、国家战略需求牵引的学科专业设置调整机制。如像人工智能、生物技术、新能源、新材料等诸多领域要加快布局，进一步借科技革命、产业变革的规律加强人才培养。其三，推进职普融通、产教融合，增强职业教育对新质生产力的适应性，加强技能型人才培养。
二是强化“从0到1”的基础研究导向，推进高水平科技自立自强。面对国内外形势的深刻变化，我国以往主要依靠“技术引进”的创新发展模式逐渐难以为继，科技创新正从“追随式”向“引领式”转变，实现高水平科技自立自强紧迫性愈发凸显。但2021年我国代表“从0到1”的基础研究在研发支出中的比重仅有6.5%，远低于同期美日等发达国家水平（见图19），因此报告提出“推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度”，旨在提升我国自主创新能力。
三是强化引才用才留才政策，全力提高人才队伍质量。当今世界的综合国力竞争，说到底是人才竞争。报告从引才、用才、留才三方面，旨在全面激发各领域、各层次人才活力和潜能，从而提高人才队伍质量。引才方面，要发挥人才高地和人才平台的辐射作用，完善海外引进人才支持保障机制，优化外籍人才服务，聚天下英才而用之。用才方面，要深化人才管理和使用制度改革，赋予用人单位更大自主权，推动产学研人才联合培养和交流，最大限度地发挥人才的效能。留才方面，要强化人才激励机制，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系，充分激发人才的积极性、主动性、创造性。
（四）稳楼市：需求端松绑、供给端改革、金融支持与品质升级
房地产市场“重要而不能倒”，报告多处提出要“稳住楼市”“持续有力推动房地产市场止跌回稳”，并将房地产止跌回稳作为今年第六项工作任务的核心内容。如何止跌回稳，报告提出了六方面的举措，意在通过需求端松绑、供给端改革、金融支持与品质升级多管齐下，构建“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的多层次住房体系。
一是需求端松绑与需求潜力释放。报告提出两方面举措：第一，“因城施策调减限制性措施”。核心城市可能进一步放宽限购、限贷政策，释放刚需和改善性需求。第二，加速城中村与危旧房改造。根据官方数据，2025年计划新增100万套以上改造规模，并推进货币化安置，此举既是民生工程，也是扩大内需的重要抓手。
二是供给端优化与存量盘活。报告提出要“合理控制新增房地产用地供应”“盘活存量用地和商办用房”，避免土地库存过剩，同时通过专项债、保障性住房再贷款等工具，鼓励地方政府收购存量商品房（如商办用房改造为保障房或租赁住房），赋予城市政府在收购主体、价格、用途上的自主权，加速去库存。预计今年新增的5000亿元专项债，将用于收储土地和存量商品房。根据我们测算，预计目前闲置存量土地在35-45亿平米左右，如果到2028年完成收储，那么未来4年每年需要4万亿元的专项债券资金。
三是金融支持与风险防控。报告有两方面举措：第一，房企融资与保交楼保障，“拓宽保障性住房再贷款使用范围”“发挥房地产融资协调机制作用”。金融监管总局数据显示，目前通过“白名单”项目融资支持超1500万套住房交付，已审批超6万亿元贷款用于保交楼，并表示要持续推动融资协调机制扩围增效，拉长“白名单”，让更多符合条件的项目拿到贷款。第二，构建房地产发展新模式。从“高负债、高周转”转向租购并举、现房销售，推动行业向高质量发展转型；通过“人、钱、地”协同政策，优化城市空间规划，促进产城融合。
四是品质升级与长效机制建设。首次将“推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’”写入政府工作报告，要求完善建筑标准规范，推动新建商品房和保障房向高品质发展。同时适应新型城镇化需求，优化城市空间结构、推进城市更新，解决“大城市病”，满足新市民、青年人的居住需求，推动住房供给从“有没有”向“好不好”转变。
（五）促民企：有效激发民营主体活力
民营企业作为科技创新的载体，是经济中最有创新活力的存在。对于2025年民营企业发展，报告提出了以下几方面措施：
一是加力推进清理拖欠企业账款工作，让民营企业“轻装上阵”。受经济下行、土地出让收入下滑等因素影响，部分地方政府财力紧张，拖欠企业账款且迟迟无法偿还。根据2024年12月审计署公开披露的数据，当前10省市56个地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后，2023年3月以来又新增拖欠76.31亿元，不利于民营企业发展。因此，报告提出“强化源头和失信惩戒，落实解决拖欠企业账款问题长效机制”，从制度上预防拖欠问题的发生。
二是开展规范涉企执法专项行动，优化营商环境。目前涉企执法存在乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等逐利执法、选择执法、过度执法现象，近年来罚没收入呈现出较为明显的增长态势。截至2023年，罚没收入占非税收入比重11.04%（见图20），一定程度上损害了民营企业经济利益，降低了市场运行效率。
此外，报告还提出了“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益”“深化政企常态化沟通交流”“支持个体工商户发展”，实现“政府要寓管理于服务之中，用服务的暖心增强企业的信心”。
（六）财税金融体制改革：增加地方自主财力，建立稳股市机制
财税体制改革方面，报告重点提及了零基预算改革、消费税改革等较为具体的方向，旨在增加地方自主财力并提高资金使用效率。
一是推进零基预算改革，防止财政支出固化，提高资金使用效率。报告提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”。“零基预算”要求年度预算编制以“零”为起点，逐项重新审议各项支出的必要性、合理性及其开支标准，破除了传统“基数+增长”模式导致的支出固化问题，有利于盘活低效的预算资金，提高资金使用和预算执行效率。实际上，零基预算并不是一个新的概念，安徽、广西、广东、江苏、湖南、浙江、吉林等省份已经实行或宣布开展零基预算试点。预计在财政紧平衡的背景下，未来零基预算改革的覆盖范围将进一步拓展，中央部门开展相关试点有助于提高财政转移支付效率，地方陆续开展和深化改革有望削减无效支出、盘活存量资源，增强财政可持续运行能力，为经济高质量发展提供坚实的财政保障。
二是加快推进消费税改革，增加地方自主财力。2024年消费税占我国税收收入比重为9.4%，为第三大税种，全部归中央所有。分行业看，消费税主要来自烟草、石油燃料、批发、汽车、酒饮料行业，覆盖范围相对较窄（见图21），因此报告提出“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方”，增加地方财力，以弥补土地财政减少对地方财政造成的拖累。一方面将消费税征收环节从生产端后移至批发零售端，使税收和消费地更为匹配，既有利于减轻生产企业的资金压力，还有利于引导地方改善消费环境，积极拉动本地消费。另一方面预计未来消费税品目扩围可期，且汽车、酒等税收有望下划给地方。针对当前消费税覆盖范围较窄的现状，预计未来有望将更多高端服务、高端奢侈品、新型高能耗消费品等纳入消费税征收范围，并根据征管效率考虑将部分品种税收下划给地方。如烟草、石油等中央征收效率较高，下划给地方的意义不大；汽车、酒、珠宝首饰等品目征收环节后移至消费环节后，由消费地政府征收效率更高，未来下划给地方的可能性较大。
金融体制改革方面，报告围绕“稳住股市”，提出大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设，改革优化股票发行上市和并购重组制度等三项举措。意味着深化金融体制改革、建立稳股市中长期机制，已成为改革工作的重点。
一是稳股市对于提振预期、畅通国内循环具有重要战略意义。从短期看，本轮一揽子增量政策以来，股市一定程度上已成为检验政策效果的晴雨表，是当下稳定预期、激发活力的重要抓手；从中长期看，资本市场连着内循环战略和高质量发展两端，稳住股市既有利于提高居民财产性收入、修复居民资产负债表，通过财富效应增强扩大内需潜能，又能为科创企业提供更适配的融资支持，加快发展新质生产力，对畅通国内大循环具有重要积极作用。
二是多措并举加快建立稳市机制，未来股市企稳基础更加夯实。其一，深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市。预计未来社保、保险等中长期资金入市规模有望上升。其二，加强战略性力量储备和稳市机制建设。这部分与货币政策“更大力度促进股市健康发展”相对应，预计两项支持股市结构性货币政策工具扩容可期。同时“战略性力量储备”可能对应着平准基金，预计平准基金已经在研究或储备中，未来出台同样值得期待。其三，改革优化股票发行上市和并购重组制度。并购重组作为资本市场的重要运作机制，在提升资源配置效率、优化产业结构、增强市场韧性等方面具有积极作用。一方面并购重组有助于丰富退出渠道，有利于通过市场化出清的方式使资本市场定价更趋合理，降低系统性波动风险。另一方面并购重组可以形成规模效应，并通过产业链协同降低上市公司的经营波动风险，有利于提高资本市场的内在稳定性。
（七）扩开放 ：积极稳外资稳外贸
当前我国对外开放面临不少挑战与阻碍。一是民粹主义升温，特朗普的贸易政策将对我国对外贸易产生较大影响。截至2025年3月，特朗普已经宣布对我国额外加征20%的关税，据测算，20%额外关税将对我国出口产生4%左右的影响。鉴于特朗普在总统选举中，针对中国还提出了撤销最惠国待遇、全部关税提高至60%的贸易主张，若兑现承诺，将对我国出口造成4-6%的影响（见表1）。二是受盈利放缓与贸易保护主义影响，当前稳外资压力较大。一方面，受国内有效需求不足、经济回升向好基础不稳固影响，外资企业盈利放缓。如自2021年二季度以来，我国规模以上工业企业中外企资产负债增速持续回落，目前仍处于低位水平（见图22）；同期外企生产、投资和利润数据也均处于历史低位区间（见图23）。另一方面，全球贸易环境不确定性增加，保护主义抬头和贸易争端增多已经导致全球范围内关税和贸易壁垒增多，经济全球化遭遇挑战。内外不利因素的叠加，不利于稳外资稳外贸。
报告从三个方面提出举措，从制度层面、外贸发展、外商投资等方面促进高水平对外开放，以稳外资稳外贸。
一是扩大制度型开放和有序自主开放。扩大制度型开放是高水平对外开放的必然要求，通过开放倒逼改革、促进发展。一要实现制度的自我开放，加快国内制度、规则通国际通行规则或先进标准的接轨；二要推进制度的对外开放，提供更多制度型公共产品，塑造有利于自身发展的全球经济新秩序和新规则。报告强调维护多边贸易体制，扩大与全球高标准自贸区网络对接，推动加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），强化与东盟等区域合作，签署中国-东盟自贸区3.0版升级协定。
二是加快发展服务贸易。在地缘政治加剧、逆全球化趋势下，服务贸易发展有助于降低贸易壁垒，促进产品和服务的跨境自由流动。当前全球服务贸易进出口总额占贸易总额22.0%，而我国服务贸易占比仅13.6%（见图24），还有较大提升空间。因此，报告强调要“推进服务业扩大开放综合试点示范，推动推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”。
三是多方位吸引外商投资。报告明确提出要“切实保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定、政府采购等方面的国民待遇”“加强外资企业服务保障，加快标志性项目落地，持续打造‘投资中国’品牌”。2月20日，商务部、国家发展改革委等多部门在国新办例行吹风会上介绍了《2025年稳外资行动方案》相关情况，明确将从扩大开放试点、优化营商环境、修订扩大鼓励外商投资产业目录等方面出台配套政策，形成“1+N”的稳外资政策“组合拳”。
（八）惠民生：加大“一老一小”支持力度，相关机遇值得关注
注重“民生为大”是今年政府工作报告最突出的亮点和变化之一，无论是首提“强化宏观政策民生导向”，还是强调“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，稳步提高公共服务和社会保障水平”，都反映出中央对于民生工作的高度重视。从惠民生的具体举措看，促进就业、强化医疗服务、完善社会保障等方面均有部署，其中针对“一老一小”的系列支持性措施尤其值得关注。
一是大力发展银发经济，养老产业增长空间值得期待。2023 年末，我国 65 岁及以上老龄化率为 15.4%，已经进入“深度老龄化社会”。根据联合国的预测，预计未来十五年我国65岁以上人口的年均增速仍有3.6%（见图25），高于全部人口年均-0.3%的增速约4个百分点，人口老龄化程度将进一步加深。这既带来了挑战，也创造了重大机遇。因此，报告从加大养老保障和发展养老产业两方面综合施策：一方面，强调继续提高城乡居民和退休人员基本养老金，加快发展第三支柱养老保险，提高居民养老保障水平；另一方面，鼓励“大力发展银发经济”，“加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，扩大普惠养老服务”。考虑到未来较长一段时间，我国老龄人口数量仍以较快速度保持增长，加上很大一部分老年人口消费能力较强（2023年约有1.4亿的退休人员养老金水平达4.5万元/年（见图26），约为同期人均可支配收入的1.15倍），未来养老产业增长空间值得高度期待和关注。
二是强调制定促进生育政策，更多支持举措有望年内加快落地。报告明确提出“制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给”，并表示将“逐步推行免费学前教育”，对生育的支持政策明显加码，预计未来相关举措落地速度会偏快，且中长期内生育支持政策红利将持续释放。背后逻辑在于两点：其一， 2022 年以来，我国人口已进入负增长阶段，总和生育率已降至1附近，若不及时推行生育激励政策，挖掘全社会生育潜力，未来我国超大市场规模优势将面临减弱风险。如根据联合国的预测，预计2050年我国人口总规模将降至印度的75%，与美国人口数量差距由2024年的10.7亿人降至2050年的8.8亿人（见图27）。其二，未来十年我国育龄女性总量将稳定在3亿人左右（见图28），下降趋势暂时缓解，是改善生育政策的黄金窗口期，需要千方百计抢抓这一重要机遇期。
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